中国和谐社会有待进一步制度创新

中国和谐社会有待进一步制度创新

●郑永年
即将召开的中共中央十六大六中全会将建设和谐社会定为主题。这是各界意料之中的。近年来，高层一直在强调和谐社会的建设。

不过，很多人已经注意到，建设和谐社会的重点已经悄然从思想意识形态层面的论证转移到制度建设层面。这是非常重要的一步。说到底，和谐社会的建设必须落实到制度建设面，否则既不能推动和谐社会理念的落实，更不能保障和谐社会已有的建设成果。

胡锦涛、温家宝新领导层执政开始，就把建设和谐社会提到中国政治的最高议程，相继提出了各种围绕着建设和谐社会的政治概念，如以人为本、科学发展观和新三民主义等。和谐社会的概念既有创新的成分，也在实践层面反映了中国现实的需要。

高速经济发展促成社会巨变

在改革的早期阶段，领导层关注更多的是经济改革。1992年中共十四大确立了社会主义市场经济的概念，1997年的十五大提出“抓大放小”的改革战略。十四、十五大所确立的经济路线大大推进了中国的经济发展和现代化建设。高速经济发展也促成了中国社会的巨变。在2002年中共十六大之前，为了消化和容纳经济社会的变化，中共也力图进行制度调整来适应现实的需要。但从总体上说，各种制度调整还是围绕着如何更快地发展经济。这些制度调适主要表现在承认民营企业的合法性、容许民营企业家入党和修改宪法来保障正当的私有财产。

无可置疑，自改革开放以来，各方面的经济制度的改革要远远快于政治社会制度方面的改革。政治和社会制度改革方面的滞后在很大程度上使得中国的总体制度越来越难以消化由经济发展带来的消极后果，尤其表现在收入分配的急剧扩大和党政官员的腐败上。而诸如此类的消极面也是导致社会不和谐的主要因素。

没有人会怀疑中国已经走上了市场经济道路，也已经没有任何力量能够扭转这个发展大趋势，但没有人能确定中国社会在向什么方向发展。社会高度分化和断裂，无论是富人和穷人都对社会现状非常不满。中国社会向何处去？这是多数中国人甚至是国际社会所关心的。新领导层也正是在这样一个背景下提出建设和谐社会的概念的。

在十六大之后，很多政策尤其是社会政策是向社会的弱势群体倾斜的。从前只讲“亲商”，现在在延续“亲商”的同时加上了“亲民”。
从实行社会低保政策到近来的社会主义新农村建设，各种政策从其目标来看是要建设和谐社会的。最近的一连串法律、法规和政策的出台更是说明了这一点。

中共意在建立完整吏治制度

在党的方面，中共中央颁布了五个人事制度改革文件，包括《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》、《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于领导干部述职述廉暂行规定》。这些文件的内容并不能说完全是新的，因为此前，很多规定早就在实行了。但同时系统地颁布这些文件，表明中共意在建立一个完整的吏治制度。

在政府方面，全国人大通过了审议了二十年而未能通过的《监督法》。这个法律的通过更具有实质性的意义。之前未能通过，尽管有这样那样的因素，但主要还是对“党大还是法大”问题的争论。虽然中共十五大正式提出建设“法治”国家是中国政治改革的目标，但对执政党是否也要受法律的制约，党内并没能达成共识。原因很简单，因为从理论上说，党在国家和政府之上，党怎样能够接受国家法律的制约呢？现在《监督法》终于通过，“党大还是法大”的争论应该有个明确的结论了。

内部制衡的有效性是问号

很显然，所有这些法律、法规和政策的出台非常有利于和谐社会的建设。有关吏治的五个文件直接针对的是党政干部中间日益盛行的各种形式的腐败行为的。这五个文件的实施可以强化传统“党管干部”的原则。而《监督法》最直接的目标就是监督“一府两院”（即政府、法院和检察院）。在一党制度下，如何监督政府是最为根本也是最为困难的事情。这个法律的通过应当成为一党之下，人民代表监督政府的起点。
　　应当指出的是，所有这些法律和规章的通过，并不能等同于它们所针对的问题从此可以解决了。在实践层面，法律和规章的实施要比它们的制定来得重要。而法律和规章的实施是中国面临最困难的问题。这些法律和规章如何在实践层面制约党政干部的腐败行为，提高人民对执政党的信任度和满意度，仍然是个未知数。

　　更应当认识到，这些制度化建设的努力在总体上还在于制度维持，而非制度创新。无论是法律还是党的规定都是试图从政权内部来消化和解决问题，强调的是体制内的权力制衡，即党内各个部门间的制衡，和全国人大及其政府之间的制衡。

　　体制内部的制衡很重要，但在没有外在力量的制衡下，内部制衡的有效性是可以打上问号的。实际上，没有来自外部的压力，法律和规章的执行本身就可能成为很大的问题。这个问题已经很明显地表现在社会政策的执行上。

　　这些年来，尽管领导层已经出台了很多有利于社会和谐的社会政策，但政策执行的力度大打折口，利民政策甚至会走向反面。这些社会政策尽管受到社会成员的普遍欢迎，但社会力量并不能参与政治过程，社会力量不能转化成为促成政策执行的政治力量。

　　建设和谐社会是当务之急，因为中国社会已经变得高度不和谐了。但是把一个已经是高度分化的社会建设称为和谐社会并非容易，也并不是一朝一夕所能达成的。实际上，对很多人来说，和谐社会更多的是表现为一种期望，一种理想，一种需要追求的目标。要实现这个政治目标，意在体制维持的改革已经远远不够。

　　一种能够保障基本社会正义的制度环境的确立必须建立在社会成员的广泛参与的基础之上。如果社会成员被排挤在政治过程之外，和谐社会只能是空中楼阁。

　　·作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任